黄河内蒙古段滩区居民迁建规划（修编）

完成单位：内蒙古自治区水利水电勘测设计院有限公司

一、项目概况

1、项目背景

黄河滩区是黄河河道的重要组成部分，既是黄河行洪、滞洪、沉沙的场所，也是沿黄两岸群众赖以生存的家园。长期以来，受凌汛期洪水淹没威胁等因素影响，滩区基础设施较为薄弱，经济社会发展相对落后。习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活。黄河内蒙古段大堤初建时期，受资金等因素制约，未考虑滩区居民迁建问题。到上世纪九十年代至本世纪初，黄河凌汛灾害频发，自治区逐步组织沿黄各地方政府对本辖区内黄河滩区居民进行搬迁。自 2002 年以来，已迁出滩区居民近万人，但至今还有八千多居民未迁出，仍生活在洪水威胁之中，每年黄河防汛防凌时，沿黄各级政府为认真落实滩区防洪救灾预案，特别是重大险情出现时，及时有效组织转移滩区居民已成为黄河防洪抢险的重中之重。

为降低黄河凌汛风险，切实保障滩区居民生命财产安全，自治区人民政府于 2018 年 5 月向国务院上报了《关于开展黄河内蒙古段滩区居民迁建工作的请示》，国家发展和改革委员会就有关事宜复函自治区人民政府办公厅，建议自治区有关部门和相关盟市对黄河内蒙古段滩区治理深入调研，深化前期工作，提出具体迁建目标、范围、方式、主要任务、进度和保障措施，为迁建项目启动实施创造条件。按照国家发展和改革委员会对我区滩区居民迁建有关问题的意见，根据3自治区政府工作安排，自治区水利厅委托内蒙古自治区水利水电勘测设计院，编制完成了《黄河内蒙古段滩区居民迁建规划报告》，并上报国家发改委和水利部。

2021 年 1 月 4 日，习近平总书记对黄河上游河道乱占乱建问题作出重要指示，自治区党委、政府高度重视，对整改工作作出安排部署，制定印发了《内蒙古自治区黄河河道有关问题整治工作实施方案》（内政办发[2021]14 号），全面实施黄河河道有关问题的整治。实施方案要求对《黄河内蒙古段滩区居民迁建规划》进行修编。自治区水利厅组织内蒙古自治区水利水电勘测设计院原项目组承担具体规划修编工作，并督导呼和浩特、包头、巴彦淖尔、鄂尔多斯、乌海等5 个沿黄盟市开展本辖区的黄河滩区居民迁建规划修编前期工作，对滩区现有人口、村庄、房屋及堤防建设时间等情况进行逐一核查，坚持“自下而上、自上而下”的原则，在广泛征求相关盟市、旗县政府意见的基础上，完成了《黄河内蒙古段滩区居民迁建规划（修编）》（初稿）（以下简称《规划修编》）；《规划修编》完成后，自治区水利厅邀请曾主持审查山东、河南滩区居民迁建方案的移民专家担任主任委员，对《规划修编》进行了专家评审，评审修改后再次征求相关盟市、旗县（区）的意见，并报送水利部黄河水利委员会审查，力求提高其针对性、操作性，几经修改完善于2022 年2 月初完成了《黄河内蒙古段滩区居民迁建规划（修编）》。

2、项目功能

目标通过编制黄河内蒙古段滩区居民迁建规划，进一步摸清黄河内蒙4古段滩区居民分布情况、人口数量、分布特点、生产资料等情况，在系统总结历史迁建经验教训的基础上，在保障滩区居民生命财产、保护黄河生态环境和其它公众利益活动的前提下，针对滩区居民生产生活与黄河防洪安全和生态环境的主要矛盾，结合《黄河河道有关问题整治工作实施方案》中制定的整治目标，确定自治区黄河滩区迁建任务，制定迁建计划及分期进度、时间；实施进度上，受洪水威胁较大的田家圪旦等村庄的滩区居民在“十四五”期间稳步迁至堤外，其中2021 年底前完成 5 户及以下零散户迁建工作，受洪水威胁较大的田家圪旦等村庄的滩区居民要集中在 2022 年至2023 年稳步迁至堤外，2024 年、2025 年抓好巩固提升，确保迁得出、稳得住。对受一定洪水威胁的村庄和居民进一步完善“一村一策”防汛预案，维护现有堤坝防护功能，确保滩区居民防洪（防凌）安全。在认真总结、巩固完善“十四五”迁建工作的基础上，到“十五五”时，对剩余受一定洪水威胁的村庄和居民，深入进行风险评估，有针对性的采取综合措施，妥善解决防洪（防凌）安全和安居乐业问题；生活上，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求改善迁建居民的生产生活条件；经济收入上，提高居民的生活水平，改善民生状况，实现安居乐业，促进经济社会可持续发展，以达到或超过迁建居民现状生活水平为目的。

3、工作难点

黄河滩区居民迁建时间紧、任务重、要求高、统筹协调难度大，历史性、特殊性、复杂性、攻坚性“四性”特征明显，面临着诸多困5难和挑战。

（1）现状较复杂，调查范围广

黄河内蒙古段滩区居民主要位于黄河上游段，涉及沿线乌海市海南区，鄂尔多斯市鄂托克旗、杭锦旗、达拉特旗，巴彦淖尔市杭锦后旗、临河区、五原县、乌拉特前旗，包头市九原区、东河区、土默特右旗，呼和浩特市托克托县等 12 个旗县（区）24 个乡镇（苏木）74个自然村 3381 户 8760 人。滩区地形复杂，土地类型主要包括耕地、林地、草地、水域及水利设施用地、村镇等建设用地、其他土地等，滩区土地总面积为 329.71 万亩。迁建工作涉及群众调查摸底、政策协调、资金筹措、安置区建设、旧村拆除、宅基地土地平整、后续社会保障等诸多方面，工作复杂，统筹协调难度大。这给设计工作带来了很大的挑战。设计工作中需要充分考虑各种地形、地类对迁建方案的影响，确保设计方案的科学性和可行性。

（2）生态环境保护要求高

黄河滩区是黄河生态的重要组成部分，对保障黄河生态安全具有独特的作用，黄河滩区拥有丰富的湿地生态资源，实施滩区居民迁建，统筹兼顾生态、生产和生活，将全面改善滩区生态面貌，较少滩区生活垃圾及农牧业点源面源污染，放大生态功能和效应，维护区域生态稳定和平衡，为沿黄地区生态安全提供有力支撑。黄河滩区是重要的生态区域，迁建设计必须兼顾生态保护。设计工作中需要充分考虑生态保护要求，确保迁建工作不会对生态环境造成破坏。

（3）历史洪水位确定困难

滩区居民迁建调查范围以滩区是否存在洪灾风险为依据，根据2019 年内蒙古自治区河长制办公室组织编制完成《黄河内蒙古段管理范围划定方案》公示成果，方案中按有堤段、无堤段及水库库区三种情况明确了河道管理范围，滩区居民迁建调查以《黄河内蒙古段管理范围划定方案》中划定的管理范围为外边线，原则上有堤段落以左右两岸堤防之间的村庄为迁建范围；库区段落已列入水库淹没补偿范围不再纳入本次规划；无堤段依据《黄河内蒙古段管理范围划定方案》中划定的河道管理范围进行调查，并结合历史洪灾和黄河内蒙古段二期防洪工程设计成果中的设计防洪标准进行综合判断。这要求设计人员具备丰富的水文知识和经验，以确保设计的准确性。

（4）基础设施配套是关键

黄河滩区是黄河河道的重要组成部分，既是黄河行洪、滞洪、沉沙的场所，也是沿黄两岸群众赖以生存的家园。长期以来，受凌汛期洪水淹没威胁等因素影响，滩区基础设施较为薄弱，经济社会发展相对落后。黄河内蒙古段滩区居民迁建后，基础设施配套建设是关键。设计工作中需要统筹考虑电力、交通、通信、广电、给水、排水等基础设施，确保迁建社区的生活环境得到根本性改善。

4、取得的重要成果

《规划修编》以 2019 年各级人民政府公示的《黄河内蒙古段管理范围划定方案》中划定的河道管理范围为依据，按户籍人口统计，黄河内蒙古段滩区范围共涉及 5 个盟市12 个旗县区24 个乡镇74个自然村点，现状滩区居民人口 3381 户 8760 人，常住人口3353人，7房屋面积 32.69 万平方米。因地制宜探究黄河滩区居民迁建的目标、范围、方式、主要任务、进度和保障措施，为迁建项目启动实施创造条件，形成技术成果报告以及制作了滩区居民分布位置图册。2022年 2 月 14 日，内蒙古自治区人民政府以文件(内政字〔2022〕9号)《内蒙古自治区人民政府关于<黄河内蒙古段滩区居民迁建规划(修编)>的批复》对《规划修编》进行了批复，沿黄各盟市对涉及范围内的黄河滩区居民按照规划批复方案实施了迁建工作，截至2023年底，各旗县（区）已完成“十四五”期间迁建目标。

二、咨询服务过程和主要内容

1、咨询服务过程

为使咨询服务满足委托人的要求，项目咨询工程师不断地收集、整理、保存和使用数据和信息。通过档案调查、实地入户调查等多种途径收集基础资料，进行数据的鉴别和分析，利用GIS 进行空间数据提取，采用系统分析、逻辑框架等方法进行分析，最后形成可操作的实施计划。

在分析阶段时，把握逻辑清晰的主线。管理范围划定的核心是划定标准的制定。从顶层设计上理顺工作主线，围绕目标，把黄河滩区的现状摸清，找到能够解决问题的、接地气的实招。

在设计方案时，把现状和问题方面分析到位，严格按照划定依据，多次征求地方政府意见，结合实际制定迁建标准及方案。

2、主要内容

（1）资料收集，包括：

1.河流基本情况收集，包括黄河沿岸的自然特征、流域情况，沿岸行政区划、地区经济社会发展情况。

2.气象水文资料调查，各主要测站或断面设计径流成果，径流年际变化及年内变化特性、以及洪水调查等。

3.各盟市及各旗县国民经济和社会发展近期计划和远景规划，包括人口增长率、人民群众的收入水平预测、工农业产值及构成等规划目标及其措施等。

4.收集相关旗县遥感影像图及黄河流域相关规划。

（2）实地调查，现场勘查。包括：

1.明确滩区居民涉及的区域，主要调查滩区居民分布村庄地理位置、岸别、村庄面积、村庄形成年代、人口迁入及发展情况、与初建堤防关系、历史洪灾、“十个全覆盖”建设情况、种植结构等，社会经济现状，包括户籍人口、常住人口、文化程度、民族构成、居民年龄构成、宗教信仰、风俗习惯、劳动力及其就业情况、村庄土地面积、人均耕地面积等，自然资源及开发利用情况，工农业生产状况及产值，产业结构，基础设施状况，居民经济收入水平等。

2.确定滩区居民实物量调查，以调查滩区居民人口、房屋及其他地面附属物、土地数量和质量等指标为主。

3.居民迁建意愿调查，主要针对需迁建居民的迁建意愿、迁建方案、方式以迁建区进行居民意愿调查。

（3）存在的主要问题：

通过对地方政府财力不足，居民迁建统筹难度较大，滩区村庄布9局凌乱、基础设施条件落后，居民迁建期望值高，经济结构单一，滩区常住居民老龄化，影响行洪安全，凌汛期预案筹备，滩区土地流转脱产困难，民堤防洪标准低，防洪保安能力不足等方面阐述滩区居民迁建形势存在的主要问题。

（4）形势分析，通过全面梳理、归纳、分析，根据黄河滩区居民迁建存在的主要问题，提出迁建的必要性。

（5）滩区居民迁建方案：

迁建方案以“迁人不迁地”为原则，以坚持安置在堤防保护区内，由近及远，先本村再本乡后本县的原则，广泛听取广大群众对居民迁建规划的意见，规划安置采取集中安置、分散安置、城镇安置等多种方式，规划水平年迁建人口 8951 人，其中：集中安置1543 户3942人，分散安置 760 户 2168 人，城镇安置1078 户2841 人。共规划集中安置区 12 个，其中鄂尔多斯市 5 个，巴彦淖尔市4 个，呼和浩特市 3 个；建设用地标准按照 120m2/人，规划建设用地面积1611.18亩；集中安置区人均住房面积按 30m2，户均保障性住房按50m2建设。为避免出现返迁情况，安置区建设完成，由当地政府及时组织对原村庄房屋全部拆除，宅基地进行土地平整后由当地政府统一规划，拆除房屋面积 32.69 万 m2，平整土地面积 11131 亩。

（6）提出相关的建议内容。

（7）征求相关盟市、旗县各相关单位对黄河滩区居民迁建方案的意见。

三、工作主要创新和突出特点

1、规划理念创新

黄河内蒙古段居民迁建规划是自治区首次河道滩区居民迁建规划。设计工作以保障民生与生态修复协同为核心，而传统的水利工程多侧重于防洪、灌溉等单一功能，此次迁建规划不仅考虑让居民摆脱洪水威胁、改善居住条件，还高度重视迁出地的生态恢复。安置区建设完成，居民迁入新村庄内生活后，对原村庄房屋全部拆除，宅基地进行土地平整交由当地政府统一规划，原村庄环境不影响河道整体景观。

2、多规融合与统筹协调

按照 “多规合一” 要求，即国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等多规融合。在选址、建设规模、土地利用等方面进行统一规划，避免不同规划之间的冲突。在安置区建设时，综合考虑土地性质、生态红线、未来发展需求等，合理布局居住、产业、公共服务等功能区，确保资源高效利用和可持续发展。

3、产业与就业规划特色

在规划设计过程中，以产业为基、就业为本，大力发展特色产业，确保居民“搬得出、稳得住、能发展、可致富”。实施更加积极的就业创业政策，搭建就业创业公共服务平台，千方百计拓展就业渠道，多措并举激发自主创业积极性，提高滩区群众致富能力。在安置区周边引进劳动密集型企业，发展产业园、物流商贸等产业，提供就业岗位，让搬迁居民从单纯务农转向多元化就业，从事农业生产的比例下11降，服务业、工业、建筑业等就业比例上升，促进居民增收。

4、尊重群众意愿与参与式规划

充分尊重群众意愿，在安置方式上提供多种选择，按照距离划分，迁建规划全部为就近安置，按照安置集中度、方向和规划方式又分为集中安置、分散安置和进城（镇）安置。在规划制定过程中，广泛征求居民意见，让居民参与到选址、户型设计、配套设施建设等环节。在安置区选址时，综合考虑居民对就业、教育、医疗资源的需求，以及对故土的情感因素，使规划更贴合居民实际需求。

5、公共服务与基础设施配套完善

在安置区建设时，同步建设社区服务中心、卫生站、文化活动站、红白理事会及礼堂、垃圾转运站、公厕等公共配套服务设施，按照“保障基本，缺啥补啥”的原则，确保居民享受优质的公共服务。基础设施方面，实现道路硬化、亮化，水电气管网统一配备，污水集中处理，网络宽带全覆盖，部分安置区还实现集中供气、供暖，极大提升居民生活品质。

6、乡村振兴与长效发展结合

滩区居民迁建能保证黄河径流安澜，解决滩区民众的生产生活问题，也有利于沿岸民众生命财产的安全，有利于拓宽滩区群众致富空间，从根本上解决经济发展基础问题，改善和提高群众生活水平，促进乡村振兴。黄河滩区长期经济发展水平低，群众收入低问题突出。迁建规划将乡村振兴与迁建工作紧密结合，通过产业扶持、就业培训等措施，帮助居民致富。同时，注重建立长效发展机制，如引导居民12参与特色农业、乡村旅游等产业发展，培养创业人才，为后续可持续发展奠定基础。

四、工作效果

实施黄河滩区居民迁建是加强黄河滩区管理的一项重要基础工作；实施滩区居民迁建，是落实习近平总书记黄河流域生态保护和高质量发展讲话精神的重要举措；实施滩区居民迁建，是对《防洪法》、《黄河流域防洪规划》的具体落实；实施滩区居民迁建，是保护人民群众生命财产安全，保障黄河长治久安必要途径；实施滩区居民迁建，保护滩区生态环境，是构建生态安全屏障的主要措施；实施滩区居民迁建，有利于黄河河道管理、河长体系建设；实施滩区居民迁建，是促进滩区群众致富，改善生活、实现乡村振兴的有效途径。

1、可实现滩区长治久安

自治区黄河滩区面积大、人口较多，滩区安全设施建设严重滞后，若发生 20 年一遇以上洪水，大部分滩区将漫滩行洪。实施居民迁建，不仅能够彻底解决滩区群众防洪安全问题，而且能够为进一步完善黄河内蒙古段防洪体系创造条件。

2、滩区居民人居环境将大大改善

滩区居民原村庄缺乏统一规划，布局杂乱无章，受地理环境限制，房屋一般破旧不堪，迁建后，新建社区绿化率较高并配套有文化活动场所，安置区周边学校、幼儿园等配套设施完备，居住环境优美，居住环境大大改善。

3、加快滩区群众致富步伐

实施居民迁建，结合沿黄地区特点配套劳动力安置产业，拓宽了滩区群众致富空间，从根本上解决经济发展基础问题，改善和提高群众生活水平，促进乡村振兴。

4、增加了土地后备资源

黄河流域土地开发程度高，可利用的后备土地资源、特别是后备耕地资源严重不足。实施居民迁建，通过对搬迁后原有村庄占地土地整理和现有耕地地力提升，能够有效增加可利用土地数量，提高耕地质量和土地利用效益。

5、保护了滩区生态环境

黄河滩区有丰富的湿地生态资源，是黄河内蒙古段重要的生态安全屏障，对保障国家生态安全具有独特的作用。实施居民迁建，建设横跨东西的沿黄生态涵养带，能够促进滩区生态环境保护和湿地恢复，形成防风固沙、调节气候的屏障，为维护区域生态稳定和平衡，增强可持续发展能力提供基础保障。